VIDEO-NADZOR U PRIVATNOM SEKTORU: PRAVNI OKVIR I NAJVEĆI IZAZOVI U RS

Video-nadzor predstavlja jednu od najčešće korišćenih mera zaštite ljudi, imovine i poslovnih procesa u savremenom poslovanju. U privatnom sektoru u Republici Srbiji kamere se danas nalaze u gotovo svim vrstama objekata, od stambenih zajednica i poslovnih prostora, preko trgovačkih i ugostiteljskih objekata, do obrazovnih i zdravstvenih ustanova u privatnom vlasništvu. Uprkos širokoj primeni ove tehnologije, pravni režim video-nadzora i dalje izaziva značajne dileme u praksi, naročito u pogledu njegove usklađenosti sa propisima o zaštiti podataka o ličnosti.

Za razliku od policijskog i saobraćajnog nadzora, koji su uređeni posebnim zakonima i podzakonskim aktima, video-nadzor u privatnom sektoru nije sistematski uređen jedinstvenim propisom. Iako Zakon o zaštiti podataka o ličnosti (ZZPL) ne reguliše video-nadzor kao poseban institut, snimanje putem kamera nesporno predstavlja obradu podataka o ličnosti, pa se na ovu obradu primenjuju opšta načela i pravni osnovi iz ZZPL. Istovremeno, tehnički aspekt video-obezbeđenja (projektovanje, ugradnja, puštanje u rad, održavanje i nadzor sistema) uređuje Zakon o privatnom obezbeđenju (ZPO). Zbog toga se u praksi zakonitost video-nadzora gotovo uvek mora sagledavati kroz dva paralelna režima: režim zaštite podataka o ličnosti (ZZPL) i režim tehničke zaštite i licenciranja (ZPO).

Takav normativni okvir često dovodi do situacija u kojima se sistemi kamera posmatraju prvenstveno kao tehničko, a ne kao pravno pitanje, što značajno povećava rizik od povrede prava lica čiji se podaci obrađuju.

Pravni okvir video-nadzora u privatnom sektoru

Video-nadzor u privatnom okruženju predstavlja oblik obrade podataka o ličnosti u smislu važećih propisa. Čim se putem kamera može identifikovati fizičko lice, neposredno ili posredno, nastaje obaveza primene svih osnovnih načela obrade podataka. To podrazumeva zakonitost, ograničenje svrhe, minimizaciju podataka, ograničenje roka čuvanja i obezbeđenje odgovarajućih tehničkih i organizacionih mera zaštite, uz obavezu rukovaoca da može da dokaže usklađenost („odgovornost za postupanje“).

U praksi se najčešće kao pravni osnov za uvođenje video-nadzora navodi legitiman interes rukovaoca. Takav interes može postojati, naročito u slučajevima zaštite imovine, kontrole pristupa objektima ili bezbednosti zaposlenih i korisnika usluga. Međutim, postojanje legitimnog interesa nije dovoljno samo po sebi. Rukovalac mora biti u stanju da dokaže da je video-nadzor nužan, da je srazmeran i da ne postoji blaža, manje invazivna mera kojom bi se isti cilj mogao postići.

Poseban značaj ima sprovođenje testa pretežnosti interesa, kojim se procenjuje da li interes rukovaoca preteže nad pravima i slobodama lica koja se snimaju. Bez dokumentovane procene, rukovalac teško može da dokaže zakonitost video-nadzora, bez obzira na njegovu svrhu.

Pristanak lica se u privatnom sektoru neretko pogrešno koristi kao pravni osnov. U situacijama u kojima lice nema stvarnu mogućnost izbora, kao što su ulazi u zgrade, radni prostori ili zajedničke prostorije, pristanak se ne može smatrati slobodno datim, te stoga ne predstavlja validan osnov za obradu podataka.

Posebno je problematično naknadno korišćenje snimaka video-nadzora za svrhe koje nisu bile unapred jasno određene. Praksa Poverenika pokazuje da je nezakonito koristiti video-zapise za kontrolu i evidenciju prisutnosti na radu ili kao dokaz u disciplinskim postupcima, kada takva svrha nije bila prvobitno određena ili kada za takvu obradu ne postoji odgovarajući pravni osnov, odnosno kada nisu ispunjeni drugi uslovi njene zakonitosti. Takvo „proširenje svrhe“ po pravilu dovodi do povrede načela ograničenja svrhe i zakonitosti obrade. Sličan stav zauzeo je i Vrhovni sud, koji je u presudi Rev2 3302/2023 od 28. februara 2025. godine potvrdio da poslodavac nije mogao da koristi snimke video-nadzora za kontrolu prisustva zaposlenog, jer to korišćenje kod njega nije bilo uređeno.

Načelo srazmernosti i ograničenje obima snimanja

Jedno od ključnih pitanja zakonitosti video-nadzora jeste poštovanje načela srazmernosti. Kamere mogu biti postavljene isključivo u obimu koji je neophodan za ostvarenje konkretne svrhe. U praksi se često dešava da sistemi nadzora obuhvataju znatno širi prostor od potrebnog, uključujući javne površine, susedne objekte ili privatne delove prostora trećih lica. I ZPO izričito propisuje da tehnička sredstva nije dozvoljeno koristiti na način kojim se narušava privatnost drugih.

Takvo proširenje vidnog polja kamera dovodi do prekomerne obrade podataka i predstavlja čest osnov za pokretanje nadzornih postupaka. Posebno problematično je snimanje prostora u kojima postoji pojačano očekivanje privatnosti, poput sanitarnih čvorova, svlačionica ili prostorija namenjenih individualnom radu ili lečenju. U obrazovnim ustanovama, kontinuirano snimanje učionica i kabineta se po pravilu ocenjuje kao prekomerno, jer se isti ciljevi mogu postići manje invazivnim merama.

Nasuprot tome, video-nadzor se lakše opravdava na ulazima, hodnicima, prilazima objektima i u prostorijama sa povišenim bezbednosnim rizikom (rad sa novcem, opasnim materijama, server-sale, laboratorije i sl.), pod uslovom da je svrha jasno određena i da su mere proporcionalne.

Dodatni nivo rizika nastaje u slučajevima kada se koristi audio-snimanje. Snimanje zvuka predstavlja naročito invazivan oblik obrade i u privatnom sektoru se izuzetno retko može opravdati, jer značajno zadire u privatnost lica pod nadzorom.

Transparentnost i obaveštavanje lica o video-nadzoru

Transparentnost obrade podataka predstavlja jedan od osnovnih uslova zakonitog video-nadzora. Lica koja se nalaze u prostoru pod nadzorom moraju biti jasno, blagovremeno i razumljivo obaveštena da se snimanje vrši, kao i o identitetu rukovaoca i načinu ostvarivanja njihovih prava.

Obaveštenje o video-nadzoru ne može se svesti na puku formalnost. U praksi su česti slučajevi korišćenja generičkih ili nepotpunih oznaka koje sadrže samo piktogram kamere, bez navođenja rukovaoca, svrhe obrade i osnovnih informacija o pravima lica. Takav pristup dovodi u pitanje zakonitost čitavog sistema, čak i kada je njegova svrha legitimna.

Preporučuje se kombinacija vidljivog obaveštenja na samom ulazu u prostor i dostupnosti detaljnijih informacija (npr. na internet stranici ili kod rukovaoca), čime se omogućava licima da se u potpunosti upoznaju sa načinom obrade njihovih podataka.

Rok čuvanja i pristup video-zapisima

Po ZZPL ne postoji jedinstveni, opšti rok čuvanja video-zapisa, već se podaci mogu čuvati samo onoliko koliko je neophodno za ostvarenje svrhe obrade, osim kada je posebnim propisom određeno drugačije. Takav poseban propis je ZPO: kada se poslovi zaštite objekta ili prostora koji se koriste za javnu upotrebu vrše uz upotrebu uređaja za snimanje slike, korisnik usluga je dužan da arhivirane snimke čuva najmanje 30 dana i da ih, na zahtev, stavi na uvid ovlašćenom policijskom službeniku.

U slučaju incidenta, izdvajanje relevantnog dela snimka i njegovo duže čuvanje može biti opravdano, ali uz jasno definisane procedure i evidencije pristupa.

Poseban rizik predstavlja neadekvatna kontrola pristupa snimcima. U praksi se često dešava da veći broj lica ima mogućnost pregleda, kopiranja ili dostavljanja zapisa trećim licima, bez formalnih ovlašćenja i bez vođenja evidencije. Takva organizacija obrade značajno povećava rizik zloupotreba i odgovornost rukovaoca.

Dakle, treba istaći da Zakon o privatnom obezbeđenju u polju svoje primene propisuje posebna pravila o čuvanju i korišćenju snimaka, uključujući obavezno čuvanje arhiviranih snimaka najmanje 30 dana kod zaštite objekata i prostora koji se koriste za javnu upotrebu, kao i pravilo da se snimci mogu koristiti samo u svrhu za koju su prikupljeni, uz zabranu njihovog ustupanja trećim licima i javnog objavljivanja, osim u slučajevima predviđenim zakonom.

Video-nadzor i savremene tehnologije

Razvoj savremenih tehnologija dodatno komplikuje pravni okvir video-nadzora. Sve češća primena „pametnih“ kamera, softverske analitike i sistema koji omogućavaju automatsku obradu snimaka povećava rizik po prava lica na koja se podaci odnose.

U zavisnosti od prirode, obima, okolnosti i svrhe obrade, primena naprednih sistema video-nadzora koji omogućavaju profilisanje, praćenje ponašanja ili biometrijsku identifikaciju može zahtevati prethodnu procenu uticaja na zaštitu podataka o ličnosti (DPIA), koja je obavezna u slučajevima propisanim članom 54. ZZPL, kao i primenu znatno strožih zaštitnih mera. Evropski regulatorni trend u oblasti veštačke inteligencije jasno ukazuje na pooštravanje pravila u pogledu masovnog i automatizovanog nadzora, što će se neminovno odraziti i na domaću praksu.

Potreba za sistemskim normativnim rešenjem

Iako je video-nadzor postao sastavni deo svakodnevnog poslovanja, Republika Srbija i dalje nema jedinstven propis koji bi sveobuhvatno uredio ovu oblast u privatnom sektoru. Postojeća regulativa je fragmentisana, rasuta kroz više zakona i podzakonskih akata, bez jasnog sistema i preciznih pravila.

Takvo stanje dovodi do pravne nesigurnosti, kako za rukovaoce koji uvode video-nadzor, tako i za građane čiji se podaci obrađuju. U odsustvu jasnih normi o uslovima postavljanja kamera, dozvoljenom obimu snimanja i pravima lica, video-nadzor ostaje jedno od najosetljivijih pitanja zaštite podataka o ličnosti u praksi.

Sve dok se ne uspostavi jedinstven i precizan normativni okvir, odgovornost za zakonito postupanje ostaje prvenstveno na rukovaocima, koji bi uvođenju video-nadzora morali pristupati kao pravnom, a ne isključivo tehničkom pitanju.

Video-nadzor i Zakon o privatnom obezbeđenju: gde se primenjuje, a gde ne

Jedno od najčešćih pitanja u praksi odnosi se na primenu Zakona o privatnom obezbeđenju (ZPO) u kontekstu video-nadzora. Razlog za dileme leži u činjenici da se ovaj zakon često poistovećuje sa svim oblicima korišćenja kamera, iako njegov stvarni domet nije tako široko postavljen.

ZPO ne uređuje video-nadzor kao oblik obrade podataka o ličnosti. Njegov predmet nije zaštita privatnosti, već regulisanje delatnosti privatnog obezbeđenja, odnosno uslova pod kojima se obavljaju poslovi fizičke i tehničke zaštite kao profesionalna delatnost. Iz tog razloga, ovaj zakon se ne primenjuje automatski na svaki slučaj u kojem postoji sistem kamera.

U smislu ZPO, tehnička zaštita podrazumeva planiranje, projektovanje, ugradnju i održavanje tehničkih sredstava i uređaja, uključujući i sisteme video-nadzora. Ove poslove mogu obavljati subjekti sa odgovarajućom licencom, bilo kao uslugu drugima, bilo za sopstvene potrebe u okviru samozaštitne delatnosti, preko zaposlenih koji imaju odgovarajuću licencu. Upravo tu nastaje razgraničenje između situacija u kojima se zakon primenjuje i onih u kojima se ne primenjuje.

ZPO se primenjuje onda kada pravno lice ili preduzetnik profesionalno pruža usluge tehničke zaštite drugim subjektima. U takvim slučajevima, projektovanje i instalacija sistema video-nadzora, njihovo održavanje i daljinski nadzor predstavljaju obavljanje delatnosti privatnog obezbeđenja, koje je dozvoljeno isključivo licenciranim subjektima i uz ispunjenje zakonom propisanih uslova. Dakle, čak i kada pravno lice koristi video-nadzor isključivo za sopstvene potrebe, poslovi projektovanja i montaže sistema tehničke zaštite i dalje podležu režimu licenciranja po ZPO.

Međutim, i kada se Zakon o privatnom obezbeđenju (ZPO) ne primenjuje na dalju eksploataciju sistema, to ne znači da ne postoji pravni okvir. U tim slučajevima se u punoj meri primenjuju propisi o zaštiti podataka o ličnosti, jer subjekt koji koristi video-nadzor, kao rukovalac, i dalje vrši obradu podataka o fizičkim licima. Činjenica da ne postoji obaveza licenciranja za samo korišćenje sistema ne oslobađa rukovaoca obaveze da obradu podataka sprovodi zakonito, srazmerno i transparentno u skladu sa ZZPL.

Drugačija je situacija kod privatnih kuća koje koriste fizička lica isključivo za sopstvene potrebe. Na obradu koju fizičko lice vrši za lične potrebe, odnosno potrebe svog domaćinstva, ZZPL se ne primenjuje (član 3. stav 2. ZZPL). Načela ZZPL se ipak primenjuju kada obrada izlazi iz okvira isključivo ličnih potreba, odnosno potreba domaćinstva, naročito ako kamere obuhvataju javne površine ili tuđe prostore, i to posebno u pogledu srazmernosti, minimizacije podataka i zabrane snimanja tuđih prostora.

Dodatna složenost nastaje kada se angažuju spoljni izvođači za instalaciju ili održavanje sistema kamera, zbog čega je potrebno razlikovati dva pitanja: 1. ko sme da montira sistem po ZPO i 2. da li nastaje odnos rukovaoca i obrađivača po ZZPL.

Prvo (ZPO: montaža i licenciranje).

Kada je reč o stambenim zgradama, poslovnim prostorima, drugim pravnim licima ili preduzetnicima, projektovanje, montažu, puštanje u rad i održavanje sistema video-nadzora vrši subjekt koji ima licencu za te poslove, a pravno lice ili preduzetnik ove poslove za sopstvene potrebe može obavljati u okviru samozaštitne delatnosti, preko zaposlenih koji imaju odgovarajuću licencu.

Drugo (ZZPL: ugovor o obradi podataka).

Nezavisno od pitanja licenciranja po ZPO, ukoliko spoljni izvođač ili pružalac usluga u ime rukovaoca vrši obradu podataka o ličnosti putem sistema video-nadzora (na primer, pregleda snimke, vrši daljinski nadzor ili upravlja sistemom), on ima svojstvo obrađivača, a odnos sa njim mora biti uređen ugovorom ili drugim pravno obavezujućim aktom u skladu sa članom 45. ZZPL, pre početka obrade. Sama tehnička mogućnost pristupa sistemu ne čini nekoga automatski obrađivačem, ali zahteva odgovarajuće mere kontrole i zaštite pristupa.

FAQ: najčešća pitanja o video-nadzoru u privatnom sektoru

Da li je video-nadzor uvek obrada podataka o ličnosti?
U većini slučajeva jeste. Čim postoji mogućnost identifikacije fizičkog lica na snimku, neposredno ili posredno, primenjuju se pravila zaštite podataka o ličnosti iz ZZPL.

Koji je najčešći pravni osnov za video-nadzor u privatnom sektoru?
Najčešće se oslanja na legitiman interes rukovaoca, uz obavezno sprovođenje testa nužnosti i testa pretežnosti interesa, kao i dokumentovanje te procene.

Može li se pristanak koristiti kao pravni osnov?
U pravilu ne, naročito ne u prostorima gde lice nema stvarnu mogućnost izbora (ulazi u zgrade, radni prostor, zajedničke prostorije). Pristanak u takvim okolnostima po pravilu nije slobodno dat.

Koliko dugo se smeju čuvati video-snimci?
Po ZZPL, samo onoliko koliko je neophodno za ostvarenje svrhe, osim kada je posebnim propisom određeno drugačije. Kada se objekti ili prostori koji se koriste za javnu upotrebu štite u skladu sa ZPO uz upotrebu uređaja za snimanje slike, arhivirani snimci se moraju čuvati najmanje 30 dana.

Da li je dozvoljeno snimanje zvuka uz video?
Audio-nadzor je naročito invazivan oblik obrade i u privatnom sektoru se izuzetno retko može opravdati. U pravilu zahteva vrlo jak pravni osnov i strogu procenu srazmernosti.

Ko sme da ima pristup video-zapisima?
Samo jasno ovlašćena lica, uz vođenje evidencije pristupa i primenu adekvatnih tehničkih i organizacionih mera zaštite. „Otvoreni“ ili široki pristup snimcima po pravilu je nezakonit.

Da li je dozvoljeno praćenje kamera uživo (TV, aplikacija, internet)?
Pristup slici u realnom vremenu treba da ima samo lice kome je to neophodno za ostvarenje svrhe obrade. Omogućavanje praćenja uživo širokom krugu lica (npr. svim stanarima, preko TV prijemnika ili mobilne aplikacije) suprotno je načelu minimizacije podataka i Poverenik ga je u praksi ocenio kao nezakonito.

Da li je dozvoljeno javno objavljivanje fotografija iz video-nadzora (npr. na oglasnoj tabli)?
Ne, osim u slučajevima predviđenim zakonom. Objavljivanje snimaka ili fotografija preuzetih iz sistema video-nadzora predstavlja dalju obradu suprotnu prvobitnoj svrsi i, po pravilu, povredu načela zakonitosti i ograničenja svrhe, a ZPO sadrži posebna ograničenja ustupanja i javnog objavljivanja podataka prikupljenih u vršenju poslova privatnog obezbeđenja (članovi 32. i 68. ZPO).

Da li su kamere dozvoljene u učionicama, kancelarijama i sličnim prostorima?
Kontinuirani video-nadzor u učionicama, kancelarijama i sličnim prostorima po pravilu nije opravdan, jer su to prostori dužeg boravka u kojima postoji povećano očekivanje privatnosti. Video-nadzor je tipično opravdaniji na ulazima, hodnicima, prilazima i u visokorizičnim zonama (rad sa novcem, opasnim mašinama, server-sale), uz strogu proporcionalnost.

Da li su „pametne“ kamere i analitika dozvoljene?
Mogu biti dozvoljene, ali značajno povećavaju pravni rizik. Kada postoji profilisanje, praćenje ponašanja ili biometrijska identifikacija, po pravilu je potrebna procena uticaja na zaštitu podataka (DPIA), koja je u slučajevima iz člana 54. ZZPL obavezna, i dodatne mere zaštite.

Kada se primenjuje Zakon o privatnom obezbeđenju (ZPO)?
Kada se obavljaju poslovi tehničke zaštite u smislu ZPO, uključujući projektovanje, montažu, puštanje u rad i održavanje odgovarajućih sistema video-nadzora. Te poslove može obavljati samo licencirani subjekt, a pravno lice za sopstvene potrebe samo u okviru samozaštitne delatnosti, sa licenciranim zaposlenima. Za samo korišćenje sistema licenca nije potrebna, ali obrada snimaka u potpunosti podleže ZZPL.

Šta ako je sistem instaliralo nelicencirano lice?
Angažovanje nelicenciranog lica za poslove tehničke zaštite predstavlja povredu ZPO, a Poverenik je u praksi obradu putem sistema koji je postavio i održava subjekt bez licence ocenio i kao povredu načela zakonitosti obrade iz ZZPL (predmet br. 072-21-2453/2025-07).

Da li je potreban ugovor kada treće lice ima pristup snimcima?
Da, ako spoljni izvođač, održavalac ili operater u ime rukovaoca obrađuje podatke putem sistema (pregleda snimke, vrši daljinski nadzor ili upravlja sistemom). Tada mora postojati ugovor o obradi podataka u skladu sa članom 45. ZZPL, zaključen pre početka obrade.

Kako moraju biti postavljena obaveštenja o video-nadzoru?
Vidljivo, blagovremeno i razumljivo. Sam piktogram nije dovoljan, već je potrebno naznačiti identitet rukovaoca, svrhu snimanja i način ostvarivanja prava lica, uz mogućnost pristupa detaljnijem obaveštenju.

Može li se snimati javna površina ili susedni objekat?
Vidno polje kamera mora biti ograničeno na prostor neophodan za ostvarenje svrhe. Snimanje javnih površina ili tuđih privatnih prostora preko te mere predstavlja prekomernu obradu, a ZPO izričito zabranjuje korišćenje tehničkih sredstava na način kojim se narušava privatnost drugih.

Ako uvodite video nadzor ili želite da proverite postojeći sistem, pomoći ćemo vam u okviru usluge usklađivanja poslovanja sa ZZPL-om i GDPR-om.

Izvori i praksa

  • Zakon o zaštiti podataka o ličnosti („Sl. glasnik RS“, br. 87/2018)
  • Zakon o privatnom obezbeđenju („Sl. glasnik RS“, br. 104/2013, 42/2015 i 87/2018)
  • Poverenik, Zaštita podataka o ličnosti: Stavovi i mišljenja Poverenika, Publikacija br. 9, Beograd, 2024
  • Poverenik, Zaštita podataka o ličnosti: Stavovi, mišljenja i praksa Poverenika, Publikacija br. 10, Beograd, 2025, i Publikacija br. 11, Beograd, 2026
  • Vrhovni sud, Rev2 3302/2023 od 28. februara 2025. godine

Ovaj tekst je strogo neformalnog i informativnog karaktera i ne može biti shvaćen kao pravni savet. Tekst odražava stanje propisa i prakse na dan objavljivanja, a primena navedenih pravila zavisi od okolnosti svakog konkretnog slučaja.